安邦建立地方政府破产制度还为时过早

安邦：建立地方政府破产制度还为时过早

《预算法》修正案今年8月底通过后，中国清理地方债进入新的阶段。10月前后，国务院与财政部接连发布相关文件，加强地方政府性债务管理，清理处置地方政府性债务。根据这些文件，中国现有的地方债将以地方政府债券与政府及政府与社会资本合作(PPP)模式逐步完成替代，各级政府的融资平台公司则需逐步剥离、关闭、合并与转型。　　不过，上述文件没有提到的一点是，对于那些债务情况十分严重的地区，将怎样处置？国务院“43号文”的表述是，“地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。”财政部相关征求意见稿则称，“列入风险预警范围的债务高风险地区要从严控制政府举债在建项目后续投资规模。”除此之外，中央文件并没有给出更多线索。

这一问题中，各方最为关注的是，中央政府会否允许甚至引导地方政府破产？国务院“43号文”明确指出，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。但这一原则性的规定能否真正得到落实，仍取决于个体案例。国内目前开始讨论，在庞大的债务到期压力下，会否出现地方政府不堪重负，像美国底特律市那样被迫破产？　　值得注意的是，在近日发布的一份研究报告中，财政部课题组建议研究制定《地方政府破产法》，从法律上明确地方政府应承担的债务风险责任。在地方政府资不抵债时，允许地方政府宣告破产，并规定债务重组及债务清偿程序，确定上级及中央政府在其中的责任。目前正处在确定“十三五”战略发展思路的前期，财政部在这时候发布相关报告，这一政策建议应当引起重视。在地方债务处理中，中央已明确指出对于地方债不救助、不兜底，强调谁借谁还、风险自担，因此研究配套的地方政府破产制度，似乎也是顺理成章的事情。　　尤其在县域及以下级别，地方债的形势最为严峻，有可能会出现地方政府破产的情形。国家审计署公布的数据显示，截至2012年底，有195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；其中29个县级、148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%。由于县级政府不被允许发行地方政府债券，在PPP方面也缺少竞争力，其政府债务的可持续性存疑。其中，超过60%以上的地方政府负有偿还责任的债务将于2013年7月-2015年期间到期。由于县域经济总体薄弱，财政能力处于弱势且短期内土地缺乏足够的开发潜力；而且县级政府融资平台数量最多，占全部融资平台总数的72.4%，但其管理、盈利和资产规模质量相对较差，风险隐患最大。　　在对地方债务不救助的原则下，有序引导部分县级及以下政府实行破产，似乎是中央政府的最佳选择。不过，作为国内的独立智库，安邦(ANBOUND)研究团队对财政部的政策研究有不同看法。财政部虽然建议地方政府破产，但这只是基于财政角度的观点。中国是中央集权国家，既没有政治意义上的“联邦制”，也没有财政意义上的“联邦制”，地方政府是中央政府权力的直接延伸，地方政府连发债权也不完整，何谈地方政府破产？在现有的制度下谈地方政府破产，实际上可以视为中央政府在甩包袱。而且，这在政治上也不现实。　　要强调的是，安邦的智库学者并不是反对建立地方政府破产制度。事实上，早在2007年“十七大”之前，安邦研究团队就研究过中国实行“财政联邦制”改革的必要性与可能性。但作为智库，我们也必须考虑政策上的现实性与可行性。就此而言，在缺乏配套基本条件的情况下，中国考虑推动地方政府破产制度的建立，似乎为时过早。财政部的报告如果是在做观点讨论，试图强化对地方债务扩张的约束，这是可以探讨的。但如果是想推动其成为政策，现在还缺前提条件。如果忽视中国现实情况的复杂性，单兵突进地谈政府破产，缺乏政策上的可操作性。　　中国清理地方债进入新的阶段，处理地方政府性债务的压力增大，加大了研究制定《地方政府破产法》的迫切性，但从现实情况看，中国实现地方政府破产还不成熟，还需要中国在地方政府的政治权力和财政权力方面的重大改革作为前提条件。

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